ماهنامه «نماینده»، محمد افکانه*/ ‌هر برنامه را از سه جهت می‌توان مورد ارزیابی و مداقه قرار داد. اول از جهت چگونگی تدوین و طراحی برنامه، که خود فرآیندی پیچیده و علمی دارد. دوم تلاش‌هایی که برای اجرای برنامه از سوی مجریان آن صورت می‌گیرد و به چگونگی تحقق آن برنامه می‌پردازد. سوم اینکه از اجرای این برنامه چه نتایج و پیامدهایی حاصل می‌شود. در مواجهه با برنامه ششم توسعه با توجه به مدت یک سالی که از اجرای آن گذشته است، مناظر اول و دوم ارزیابی برنامه قابل احصا بوده و درباره منظر سوم نیز می‌توان گمانه‌هایی را مطرح ساخت.  

۱- در مرحله تدوین برنامه متأسفانه دولت لایحه برنامه‌ای را به مجلس ارائه نکرده است، بلکه لایحه‌ای با عنوان «لایحه برخی احکام برای برنامه ششم...» به‌جای لایحه برنامه ششم توسعه، را به مجلس داد که این موضوع در تاریخ برنامه‌ریزی توسعه کشور بدعت بود. برنامه دارای چارچوب مشخصی از اقدامات و اهداف قابل دستیابی یک جامعه در طی یک بازه زمانی است. این در حالی است که در لایحه دولت که صرفاً احکام بود چنین مسئله دیده نمی‌شد. در برنامه توسعه همه منابع مالی دولت به‌ویژه منابعی که از طریق شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات‌های عمرانی شده و اعتبارات عمرانی جاری دولت برای وصول به اهداف مشخص شده، تعیین می‌شود.

این یک روال غیرمرسوم در تدوین برنامه است. روندی که دولت در پیش گرفته عملاً بیش از پیش موجب تضعیف نقش برنامه در اداره کشور گشت و این یک خطر جدی برای کشور است. برنامه بیانگر مسیر دولت در بخش‌های مختلف است به‌طوری که اهداف و چارچوب آن مشخص و روشن است. عدم تطابق با تعریف قانونی برنامه ۵ ساله و برنامه‌ای به دلیل روشن ‌نبودن اهداف، راهبردها، سیاست‌ها و… از ایرادهای اساسی بود.

لایحه‌ای که دولت پیشنهاد کرد، یک لایحه عادی بود نه لایحه برنامه؛ زیرا نه تعریف علمی برنامه و نه تعریف قانونی آن را داشت. طبق قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱: «برنامه عمرانی ۵ ساله – منظور برنامه جامعی است که برای مدت ۵ سال تنظیم و به تصویب مجلسین می‌رسد و ضمن آن هدف‌ها و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص می‌شود. در این برنامه تمامی منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات عمرانی می‌گردد از یک طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی از طرف دیگر جهت وصول به هدف‌های مذکور پیش‌بینی می‌گردد.»

به‌عقیده «احمد توکلی»، اقتصاددان و نماینده سابق مجلس شورای اسلامی: «متأسفانه زمانی که دولت اصول ابتدایی تدوین برنامه را رعایت نکرده است. بعید به نظر می‌رسد خود را مکلف به تدوین برنامه توسعه‌ای منطبق با اقتصاد مقاومتی بداند. از زمان دولت سازندگی تا کنون حتی در دولت یازدهم شاهد اجرای مدل سرمایه‌داری در کشور هستیم که این موضوع در تمامی ارکان تصمیم‌گیر، سیاست‌گذار و مجری تسری یافته است. این نگاه، هم در دولت و هم در مجلس قالب است. تا زمانی که چنین حاکمیتی بر دولت حاکم است، سبب خواهد شد، تصمیم‌ها یا منطبق بر اقتصاد مقاومتی نخواهد بود یا صرفاً شکل اقتصاد مقاومتی را به خود خواهد گرفت و در روح و ماهیت در تضاد با آن خواهد بود. برنامه ششم توسعه نیز از این قاعده مستثنی نیست.»

۲- عدم ارائه برنامه کامل و پوشش دهنده سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه توسط دولت موجب شد بخش اعظم مصوبات برنامه ششم توسط مجلس تدوین و به لایحه افزوده شود و با توجه به فرآیند بررسی لوایح در مجلس تطابق احکام برنامه با سیاست‌های کلی مربوط توسط مجلس صورت گرفت؛ یعنی مجلس این لایحه را خود تدوین کرده و خودش به آن رأی داد!

همان به‌اصطلاح لایحه را هم دولت در ماه‌های پایانی سال ۹۴ به‌همراه بودجه ۹۵ به مجلس ارائه کرد. دولت برای این تأخیر دو دلیل اصلی داشت. یکی اینکه منتظر روز اجرای برجام بود تا بتواند تخمینی دقیق‌تر از شرایط اقتصادی کشور و قیمت نفت ارائه کند و دیگر اینکه قصد داشت تا بودجه و لایحه را هماهنگ با یک‌دیگر ارائه کند. این امر خود چالش‌های فراوانی را به لحاظ اجرایی برای دولت ایجاد کرد. ایام ارائه این دو لایحه به مجلس با انتخابات مجلس همزمان شد و مطمئناً نمایندگان با تمرکز کمتری به بررسی این دو لایحه پرداختند و از دیگر جهت نمایندگانی این طرح را تدوین کرده و تصویب کردند که چه به لحاظ دسته‌بندی‌های سیاسی و چه به لحاظ فردی عموماً در مجلس بعدی حضور نیافتند.

۳- اما در مورد متن برنامه‌ای که نهایتاً توسط مجلس نگاشته و تصویب شد باید گفت که روح حاکم بر آن بسیار آرمانی و خارج از واقعیت است. بیشتر آرزوهای اقتصادی در آن مندرج شده است تا حقایق وضعیت اقتصادی. اعداد بیان شده در برنامه اعم از نرخ رشد سالانه ۸ درصد، ٨/٢درصد رشد سالانه بهره‌وری، کاهش نرخ بیکاری تا درصد ۸ و رسیدن سهم سرمایه‌گذاری‌ خارجی به ٢٢ درصد در تأمین مالی، بایدهایی است که تحقق آنها با توجه به ظرفیت اقتصاد ایران چیزی شبیه معجزه خواهد بود. مخصوصاً حالا که یک سال از شروع اجرای این برنامه گذشته است و تازه از بودجه سال ۹۷ جهت‌گیری‌های مطلوب برنامه مد نظر گرفته شده است.

در برنامه ششم فرض‌هایی در مورد رشد اقتصادی، رشد بهره‌وری کل عوامل تولید و رشد بهره‌وری نیروی کار و سرمایه پیش‌بینی شده که با عملکرد گذشته اقتصاد ایران منافات دارد. باید در نظر داشت رشد پایدار اقتصادی در بلندمدت نمی‌تواند به تنهایی از طریق استفاده گسترده‌تر و روزافزون از عوامل کار، سرمایه و منابع طبیعی به دست آید اما نکته در اینجاست که بهبود بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و کل عوامل تولید، مستلزم تغییرات مهم در نهادها و سیاست‌هاست و این تغییرات حتی اگر در برنامه نیز پیش‌بینی شده باشد به یک‌باره اتفاق نخواهد افتاد، بلکه با تدریج همراه خواهد بود. وقتی به برآوردهای سازمان‌های بین‌المللی هم نگاه می‌کنیم آرمانی بودن برنامه ششم بیشتر نمایان می‌شود. صندوق بین‌المللی پول، میانگین رشد اقتصادی ایران را برای دوره زمانی ٢٠٢٠ – ٢٠١٦م. که مقارن با دوره برنامه ششم است، ٩٤/٣درصد پیش‌بینی کرده است. این میزان رشد حتی کمتر از رشد بلندمدت اقتصاد ایران یعنی ٦/٤ درصد است.

۴- اکثر بندهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی دارای مواد متناظر در مصوبات برنامه ششم توسعه هستند. البته مواد مرتبط با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، از نظر قوت و دقت در موضوعات مختلف ذیل اقتصاد مقاومتی متفاوت هستند. اما فقدان شاخص‌های دقیق درباره سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، موجب شده مجلس و دولت هر مصوبه‌ای را به نحو صوری با یکی از عبارات موجود در متن سیاست‌ها مرتبط و آن مصوبه را با اقتصاد مقاومتی هم راستا قلمداد کنند. چنین رویکردی تحقق اهداف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی(به نحو مطلوب و مدنظر سیاست گذار) را در ابهام قرار می‌دهد.

۵- در برنامه باید بسیاری از فرصت‌ها و مخاطرات پیش روی فضای داخلی و بین‌المللی اقتصاد لحاظ شود. مثلاً تحریم اقتصادی اخیر روسیه از سوی غرب، حتی ۶ ماه قبل پیش‌بینی نمی‌شد؛ چه برسد به ۵ سال قبل، لذا برنامه‌های توسعه ۵ ساله باید از حالت قانونی و دستوری صرف خارج شوند تا امکان مانور بیشتری بیابند. در حال حاضر به دلیل عدم انعطاف برنامه‌های ۵ ساله می‌توان گفت برنامه‌ریزی در ایران نوعی توزیع درآمد بین پروژه‌های مختلف است.

ما برنامه‌های نسبتاً خوبی می‌نویسیم اما این برنامه‌ها کمتر اجرا می‌شوند و روی کاغذ باقی می‌مانند. اشکال دیگر برنامه‌های ۵ ساله این است که به واقعیت‌های موجود دقت چندانی نمی‌شود. به طور مثال در شرایطی که قیمت نفت در زمان تدوین برنامه به ۶۵ دلار کاهش یافت و پیش‌بینی می‌شد که روند سقوط ادامه یابد، مجلس بودجه را براساس نفت ۷۲ دلار تنظیم کرد که یک نگاه غیرواقعی بود.

۶- وابستگی به بیرون روح حاکم بر این برنامه است. نگاه اهالی دولت تدبیر و امید به بیرون از مرزهای ایران است و  همین امر باعث می‌شود میزان اجرایی شدن قانون برنامه بستگی به اتفاق‌های بیرونی(همچون مذاکرات هسته‌ای، سرمایه‌گذاری خارجی، قیمت نفت و…) داشته باشد. سیال بودن این متغیرها نیز همواره باعث شده تا قانون برنامه از استحکام محتوایی برخوردار نبوده و در پیچ‌وخم اتفاق‌های بین‌المللی، از یاد برود. امری که از مراحل تدوین تا تصویب با این برنامه عجین بوده است. آنچه مایه تأسف است اینکه، این برنامه در اوج ایام امیدواری به نتایج برجام نگاشته و اصلاح و تصویب شد و حال که زمان اجرای برجام قرار دارد، کمترین دستاوردها از برجام حاصل شده است و حتی محدودیت‌های جدیدی نیز بر مدیریت این برنامه افزوده است.  

*دانش آموختۀ دکتری مدیریت